Um município pode conceder aos seus servidores o benefício de cesta natalina, desde que haja previsão legislativa compatível com o pleno atendimento ao interesse público – princípio da legalidade –; análise da estimativa de impacto orçamentário e financeiro – artigos 16 da Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar nº 101/2000) e 113 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT); prévia dotação orçamentária – artigo 169, parágrafo 1º, da Constituição Federal; e plena observância aos demais princípios do artigo 37 da CF/88 – impessoalidade, moralidade, publicidade –, bem como ao princípio da razoabilidade.

Quanto aos beneficiários, mostra-se mais apropriada e compatível com a ordem jurídica a inclusão apenas de servidores públicos, efetivos ou comissionados. Portanto, não é recomendada a inserção de estagiários, agentes políticos, aposentados e pensionistas, dadas as peculiaridades relativas ao interesse público e aos regimes jurídicos diferenciados.

Desde que previamente estabelecido em lei, não há condicionantes absolutas quanto à modalidade de concessão, se em produtos ou por meio de vale-cartão.

Em razão da necessidade de se preservar a distinção entre vantagens de natureza remuneratória e não remuneratória destinadas aos servidores, é recomendado que esse benefício não se materialize por meio de pagamento em dinheiro, diretamente na conta bancária dos beneficiários. Assim, a concessão in natura, em caráter eventual, impessoal e desassociada de qualquer correlação com o desempenho funcional, mitiga o risco de caracterização remuneratória.

Na hipótese de se optar por vale-cartão, os procedimentos para a contratação constam expressamente da Lei de Licitações e Contratos Administrativos (Lei nº 14.133/21), cabendo ao gestor, aos agentes de contratação e aos fiscais dos contratos garantirem que o processo licitatório siga os ditames legais, resulte na escolha da proposta mais vantajosa para a administração pública e assegure que o contrato atinja seu objetivo nos moldes ajustados.

Esta é a orientação do Tribunal de Contas do Estado do Paraná (TCE-PR), em resposta à Consulta formulada pelo Município de Quatro Pontes (Região Oeste), por meio da qual buscou esclarecimentos em relação à possibilidade e forma de concessão de cesta de Natal no âmbito do Poder Executivo.

Instrução do processo

A Coordenadoria de Apoio e Instrução Suplementar (CAIS) do TCE-PR afirmou que não há impedimento legal para a instituição do benefício natalino questionado, desde que sejam obedecidas as regras orçamentárias e atendidos os princípios constitucionais da administração pública.

A CAIS ressaltou que o benefício deve ser instituído por meio de lei específica que estabeleça, de maneira categórica, os critérios para a sua concessão, sem que seja possível fixar o valor do benefício futuramente.

A unidade técnica também entendeu que a escolha da modalidade adequada depende das condicionantes locais, como a oferta de cestas natalinas no comércio, o valor da despesa total e o número de pessoas que receberão os produtos natalinos; e pertencente à esfera discricionária do gestor.

A CAIS destacou, ainda, que a concessão do benefício de cesta de Natal mediante pagamento em dinheiro, diretamente na conta bancária dos beneficiários, pode implicar aumento da remuneração, sobre o qual incidiriam os descontos previdenciários e fiscais do Imposto de Renda. Além disso, entendeu que o pagamento não asseguraria que o benefício fosse utilizado para sua finalidade específica.

Finalmente, a unidade técnica enfatizou que a concessão do benefício por meio de vale ou cartão específico para aquisição de gêneros alimentícios e produtos natalinos depende da logística local; e demanda a realização de licitação para a contratação de empresa que forneça os esses cartões ou vales específicos.

O Ministério Público de Contas (MPC-PR) concordou com o posicionamento da CAIS; mas ressalvou que a resposta à Consulta não deve estimular a concessão de benefícios natalinos suportados por recursos públicos, mas somente esclarecer em quais condições legais pode ocorrer a despesa.

Legislação, jurisprudência e doutrina

O inciso I do artigo 30 da Constituição Federal dispõe que compete aos municípios legislar sobre assuntos de interesse local.

O artigo 37 da CF/88 estabelece que a administração pública direta e indireta de qualquer dos poderes da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.

O inciso XXI desse artigo expressa que, ressalvados os casos especificados na legislação, as obras, serviços, compras e alienações serão contratados mediante processo de licitação pública que assegure igualdade de condições a todos os concorrentes, com cláusulas que estabeleçam obrigações de pagamento, mantidas as condições efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitirá as exigências de qualificação técnica e econômica indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações.

O artigo 169 do texto constitucional fixa que a despesa com pessoal ativo e inativo e pensionistas da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios não pode exceder os limites estabelecidos em lei complementar.  

O parágrafo 1º desse artigo dispõe que a concessão de qualquer vantagem ou aumento de remuneração, a criação de cargos, empregos e funções ou alteração de estrutura de carreiras, bem como a admissão ou contratação de pessoal, a qualquer título, pelos órgãos e entidades da administração direta ou indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo poder público, só poderão ser feitas se houver prévia dotação orçamentária suficiente para atender às projeções de despesa de pessoal e aos acréscimos dela decorrentes; e se houver autorização específica na Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), ressalvadas as empresas públicas e as sociedades de economia mista.

A Lei nº 14.133/21 estabelece normas gerais de licitação e contratação para as administrações públicas diretas, autárquicas e fundacionais da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios.

O artigo 15 da LRF dispõe que serão consideradas não autorizadas, irregulares e lesivas ao patrimônio público a geração de despesa ou assunção de obrigação que não atendam o disposto nos artigos 16 e 17 dessa lei.

O artigo 16 da LRF fixa que a criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental que acarrete aumento da despesa será acompanhado de estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva entrar em vigor e nos dois subsequentes; declaração do ordenador da despesa de que o aumento tem adequação orçamentária e financeira com a Lei Orçamentária Anual (LOA) e compatibilidade com o Plano Plurianual (PPA) e com a LDO.

O parágrafo 1º desse artigo dispõe que, para os fins dessa lei complementar, considera-se adequada com a LOA a despesa objeto de dotação específica e suficiente, ou que esteja abrangida por crédito genérico, de forma que, somadas todas as despesas da mesma espécie, realizadas e a realizar, previstas no programa de trabalho, não sejam ultrapassados os limites estabelecidos para o exercício; compatível com o PPA e a LDO, a despesa que se conforme com as diretrizes, objetivos, prioridades e metas previstos nesses instrumentos e não infrinja qualquer de suas disposições.

O parágrafo seguinte (2º) estabelece que a estimativa do impacto orçamentário-financeiro será acompanhada das premissas e metodologia de cálculo utilizadas; o parágrafo 3º, que se ressalva do disposto neste artigo a despesa considerada irrelevante, nos termos em que dispuser a LDO; e o 4º, que as normas do artigo constituem condição prévia para empenho e licitação de serviços, fornecimento de bens ou execução de obras.

O artigo 17 da LRF expressa que se considera obrigatória de caráter continuado a despesa corrente derivada de lei, medida provisória ou ato administrativo normativo que fixem para o ente a obrigação legal de sua execução por um período superior a dois exercícios. 

O parágrafo 1º desse artigo fixa que os atos que criarem ou aumentarem despesa obrigatória de caráter continuado deverão ser instruídos com a estimativa do impacto orçamentário-financeiro e demonstrar a origem dos recursos para seu custeio. 

No julgamento das Ações Diretas de Inconstitucionalidade (ADIs) nº 2136975-58.2024.8.26.0000, nº 2167881-94.2025.8.26.0000, nº 3002133-90.2025.8.26.0000, nº 2349894-61.2025.8.26.0000 e nº 2145412-88.2024.8.26.0000, referentes a leis de diversos municípios paulistas, cujas disposições assentiam para a concessão de benefícios natalinos, o Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo (TJ-SP) decidiu que as inconstitucionalidades encontradas decorriam da falta de interesse público; da existência de liberalidade desprovida de contrapartida; da violação à moralidade, à razoabilidade e à impessoalidade; do aumento indireto e dissimulado de remuneração; e dos problemas originários de leis que deixaram a fixação de valores por ato posterior do Poder Executivo.

Decisão

Preliminarmente, o relator do processo, conselheiro Durval Amaral, alertou que as deliberações sobre o assunto seriam legalmente discorridas, não de modo a fomentar a adoção da concessão de cestas de Natal pelos municípios jurisdicionados ao TCE-PR, mas sim de maneira a pontuar a sua viabilidade dentro de parâmetros estritos, sem deixar de trazer também decisões judiciais contemporâneas.

Amaral afirmou que as premissas para a resposta à Consulta envolvem a previsão legislativa compatível com o pleno atendimento ao interesse público; a análise da estimativa de impacto orçamentário e financeiro; a prévia dotação orçamentária; e a plena observância aos demais princípios do artigo 37 da CF/88, bem como ao princípio da razoabilidade.

O conselheiro ressaltou que, apesar de incumbir aos municípios legislar sobre assuntos de interesse local, o que evidentemente é o caso em questões como a abordada, cuja essência ingressa na seara de liberalidade do gestor, sem se falar em contrapartida do servidor, há que se agir com parcimônia, razoabilidade, transparência e cautela, no intuito de evitar a geração de vantagens imorais e ilegítimas, absolutamente desvinculadas do interesse público.

Assim, o relator lembrou que o inciso I do artigo 16 da LRF dispõe que a criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental que acarrete incremento na despesa deve ser acompanhada de estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva entrar em vigor e nos dois subsequentes. Ele frisou que, analogamente, o artigo 113 do ADCT estabelece que a proposição legislativa que crie ou altere despesa obrigatória ou renúncia de receita deverá ser acompanhada da estimativa do seu impacto orçamentário e financeiro.

Amaral também recordou que o artigo 169, parágrafo 1º, prevê que a concessão de qualquer vantagem deve ser precedida de dotação orçamentária suficiente para atender às projeções de despesa de pessoal e aos acréscimos dela decorrentes e de autorização específica na LDO, ressalvadas as empresas públicas e as sociedades de economia mista.

O conselheiro citou a jurisprudência dos julgados do TJ-SP em ADIs referentes a leis de diversos municípios paulistas, cujas disposições assentiam para a concessão de benefícios natalinos.

Quanto à modalidade de concessão, o relator destacou que, desde que o benefício seja previamente estabelecido em lei, não há condicionantes absolutas quanto à modalidade de concessão, se in natura ou por meio de vale-cartão.

Amaral ressaltou que, diante da necessidade de se preservar a distinção entre vantagens de natureza remuneratória e não remuneratória destinadas aos servidores, é recomendado que o benefício não se materialize por meio de pagamento em dinheiro, diretamente na conta bancária dos beneficiários. Ele alertou que isso poderia caracterizar parcela remuneratória, sujeitando-se, consequentemente, aos limites legais e constitucionais, com potenciais reflexos em outras parcelas integrantes da remuneração, como férias, 13º salário, bem como incidência das contribuições previdenciárias.

Assim, o conselheiro concluiu que a concessão in natura, em caráter eventual, impessoal e dissociada de qualquer correlação com o desempenho funcional, mitiga o risco de caracterização remuneratória.

Finalmente, o relator concluiu que, na hipótese de se optar por vale-cartão, os procedimentos para a contratação constam expressamente da Lei nº 14.133/21, cabendo ao gestor, aos agentes de contratação e aos fiscais dos contratos garantir que o processo licitatório siga os ditames legais, resulte na escolha da proposta mais vantajosa para a administração pública e assegure que o contrato atinja seu objetivo nos moldes ajustados.

Os conselheiros aprovaram o voto do relator por unanimidade, na Sessão de Plenário Virtual nº 4/26 do Tribunal Pleno do TCE-PR, concluída em 26 de março. O Acórdão nº 701/26 - Tribunal Pleno foi disponibilizado em 7 de abril, na edição nº 3.684 do Diário Eletrônico do TCE-PR (DETC). A decisão transitou em julgado no dia 16 de abril.

Fonte: Assessoria